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公办幼儿园还可以“民营”吗?

添加时间:2020-10-19      浏览次数:

作者:田丰乐

2020年9月7日教育部发布的《中华人民共和国学前教育法草案(征求意见稿)》(以下简称《学前教育法草案(征求意见稿)》),自发布之后,便引起了学前教育领域特别是广大民办幼儿园从业者及研究者的重大关注。专家学者们、民办幼儿园的从业者们从不同角度发表了各自的观点,笔者也发表了“《学前教育法草案(征求意见稿)》第五十六条之修改建议”一文。

基于笔者长期对包括学前教育领域在内的民办教育行业法律法规政策的研究,以及具体实践中对各地民办幼儿园现状的了解,笔者以为,《学前教育法草案(征求意见稿)》的第二十七条第一款“社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制公办幼儿园、非营利性民办幼儿园。”的规定,对具体实践中的一些“公办民营”的幼儿园带来了巨大的不确定性,由此就会直接产生两个重大疑问:到底公办幼儿园还可不可以委托给民办幼教机构来进行经营管理?既往已经按照“公办民营”模式进行运营的公办幼儿园在《学前教育法草案(征求意见稿)》如何处理?

笔者注意到,就在《学前教育法草案(征求意见稿)》发布之前的2020年6月8日,广东省中山市教育和体育局发布了《中山市公办幼儿园委托管理工作指引》(以下简称《中山市工作指引》)。这份文件出台的背景就是我们所熟知的“2020年全国公办幼儿园在园幼儿数占比达到50%以上”这个学前教育的重要任务。但是,这个任务给各级政府带来了很大压力,为了破解各级政府快速扩张公办园面临的资金投入压力大、资源配置不足、效益不高等问题,探索公办幼儿园委托管理新模式,为群众更快提供优质学前教育资源,中山市及时出台了《中山市工作指引》。该文件有以下一些重要的制度创新:

  • 第一, 明确规定了委托管理的对象是公办园:“本指引适用对象指由各级政府部门、企事业单位及其他社会组织利用国有(集体)资产举办,通过购买服务等形式,委托第三方进行管理的非营利性公办幼儿园。其中,由民办幼儿园转型成立的公办幼儿园,如原办学方符合委托条件的,可以继续参与办园管理。”由此不难看出,所有类型的公办园,以及为达成公办园在园幼儿比例50%这个指标而由民办园转型为公办园,都可以由第三方的社会力量(主要以民办幼教机构为主)来进行委托管理。

  • 第二, 明确了委托管理的方式:“幼儿园教职员工由受委托管理方派出,与受委托管理方签订劳动合同,实行聘用制管理,薪酬由受委托管理方发放。……幼儿园按自收自支公办园标准收费,实行经费包干,……受委托管理方必须在举办方指定的银行设立基本银行账户,幼儿园所有收入与支出实行专户管理。”由此可知,受委托的一方,具有财务和人事的自主权,自收自支,接受监管。

  • 第三, 明确规定了委托管理费:“委托管理服务费由管理费、公用经费、执行团队薪酬费用、保教团队薪酬费用和运营团队薪酬费用等构成。……委托管理服务费资金来源于幼儿园保教费收入、财政性补助收入、举办方专项管理费拨款收入等。其中,举办方专项管理费由举办方根据受委托管理方的管理水平及幼儿园办园质量等与受委托方协商确定(镇属公办园建议按3.5万元/班/年标准作为参考),拨付至幼儿园银行基本账户。”据此可知,公办园委托给受托方进行运营管理需要向其支付委托管理费用,以确保受托方能够正常的开展运营管理。

依据《中山市工作指引》以上的一些重要规定,笔者认为,中山市的这一举措是务实和可行的,既能较快的实现国家下达的任务指标,也能较好的保护民办幼儿园的办学积极性和办学利益。不仅中山市如此,笔者在具体实践中所了解到其他一些省市,也已经推行了幼儿园“公办民营”的模式,均是旨在解决政府面临的公办园数量急剧扩大后的财政和师资压力。但是,《学前教育法草案(征求意见稿)》的发布,其中第二十七条第一款明确禁止社会资本以受托经营的方式控制公办幼儿园,在此之下,公办园委托管理模式、“公办民营”模式还能够继续推进吗?委托管理公办园可以被等同为控制公办园吗?如果答案是肯定的,那么,中山市刚刚新鲜出炉的这份文件怕是顿时会被变成一张废纸,一些已推行了“公办民营”模式的省市地区顿时处于进退维艰的状态。

基于此,笔者以为,《学前教育法草案(征求意见稿)》的第二十七条第一款中禁止社会资本受托经营公办园的规定,缺乏相应的事实调研基础,对具体实践也造成了很大的困扰,应当进行相应修改,给公办园委托管理模式、“公办民营模式”留一些空间和可能,否则,极有可能事与愿违。虽然公办园指标可能达到了,但地方政府缺钱缺人这些不可回避的的因素会导致相当一部分公办园很难实现真正的办学效果,到最后,想让人民群众受益的“好事”却办成了一件“囧事”,这恐怕不是各级政府想看到的,也不是人民群众所期待的。

至此,我们再来回顾一下《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》(以下简称《中共中央国务院若干意见》)所确立的“四项基本原则”中的重要一项:“坚持改革创新。突出问题导向,统筹兼顾、综合施策,破解制约学前教育发展的体制机制障碍,补齐制度短板,激发办园活力,鼓励引导规范社会力量办园,充分调动各方面积极性。”笔者在此诚恳建议,《学前教育法草案(征求意见稿)》在修订的过程中仍应贯彻《中共中央国务院若干意见》所确立的以上原则,回应现实问题,让法律具有可操作性和实践价值,这样才能够真正树立法律的权威。“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”,这句话仍应被时刻铭记。


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